Be to, valstybės institucijos vykdo daugybę strateginių
dokumentų (apie 250) ir biudžeto programų (apie 220). Kiekvienos
sesijos metu Seimas svarsto šimtus naujų įstatymų projektų ir
esamų įstatymų pataisų.
Vyriausybė kasmet siekia įgyvendinti
metinius veiklos prioritetus – 2016 m. Vyriausybės prioritetuose
numatytos 22 prioritetinės kryptys ir daug jų įgyvendinimo
priemonių. Nors politikai ir valstybės tarnautojai labai užsiėmę
nesibaigiančiais darbais, anot Europos Komisijos, Lietuva daro tik
ribotą pažangą gerindama sveikatos ir socialinės apsaugos, darbo
rinkos, švietimo, inovacijų ir kitas sistemas.
Lietuvoje tikrai nestokojama įvairių pažadų, įsipareigojimų,
uždavinių ir priemonių. Tačiau trūksta nuoseklaus ir kokybiško
įgyvendinimo, kuris vestų prie reikalingų pokyčių ir pasiektų
viešosios politikos rezultatų, didinančių visų Lietuvos
gyventojų gerovę. Be kryptingo įgyvendinimo, reformų iniciatyvos
anksčiau ar vėliau žlunga ir sukelia įvairių visuomenės grupių
nusivylimą.
Kas būdinga įgyvendinimui? „Biurokratija yra tokia įdomi,
nelabai žinoma ir nelabai suvokiama teritorija“, – prieš keletą
metų stebėjosi XV Vyriausybės ministras pirmininkas A.Kubilius.
Todėl, jeigu norime permainų, pradžioje būtų naudinga pažinti
tas biurokratines „džiungles“.
Pirma, Lietuvoje neretai įsivaizduojama, kad teisėkūra ar
planavimas lemia 90 proc. galutinių rezultatų. Manoma, kad, priėmus
reikalingus įstatymus ir patvirtinus naujus planus, darbas bus kaip
ir baigtas.
Ne, nes tai yra tik įgyvendinimo pradžia. Priešingai
– sunkus ir rutininis įgyvendinimo darbas sudaro 90 proc. visų
pastangų, reikalingų rezultatams pasiekti. Šis darbas daugiausia
atliekamas ne aukščiausios valdžios institucijų kabinetuose
Vilniuje, o visoje Lietuvoje – įvairiose įgyvendinimo agentūrose,
savivaldybių institucijose ir kitose viešojo sektoriaus
organizacijose, bendradarbiaujant su įvairiais visuomenės atstovais.
Antra, įgyvendinimas dažnai suprantamas linijiniu būdu –
manoma, kad užtenka patraukti vieną svirtį ir visos problemos bus
automatiškai išspręstos. Nieko panašaus dažniausiai neįmanoma
padaryti.
Dauguma aktualių problemų atsiranda ne „kietosiose“
inžinerinėse, o „minkštosiose“ socialinėse sistemose, kurioms
būdingas didelis sudėtingumas ir painumas. Todėl valdžios
institucijoms paprastai geriau sekasi dirbti įvairius
„inžinerinius“ darbus (pvz., mažinti „juodųjų dėmių“
skaičių Lietuvos keliuose), nei stabdyti emigraciją, mažinti
skurdą, gerinti mokinių švietimo pasiekimus ar pasiekti proveržį
inovacijų srityje.
Tai yra taip vadinamos „piktosios“ problemos, kurioms spręsti
nėra paprastų ir stebuklingų receptų. Bet mes dažnai esame linkę
manyti kitaip.
Pavyzdžiui, vieno neseniai įvykusio renginio
rezoliucijoje buvo teigiama, kad, norint sustabdyti emigraciją,
reikalinga „įsteigti specialią emigracijos ir imigracijos procesus
balansuojančią valstybės instituciją“ ar „nedelsiant sukurti
Lietuvos piliečių reemigracijos skatinimo, emigracijos mažinimo,
demografinės būklės stabilizavimo ir gyvenimo kokybės gerinimo
valstybės programą“. Ne, jokių naujų institucijų ir „super
programų“ sukūrimas šiuo atveju nepadėtų, nes emigracijai
stabdyti reikia ne atskiro proceso, o pokyčių daugelyje valdymo
sričių centriniu ir vietos lygiu.
Trečia, viešosios politikos įgyvendinimui būdingos ilgos
grandinės, kuriose veikia daug įvairių viešosios politikos
veikėjų. Šiose grandinėse proceso išeiga priklauso nuo
silpniausios grandies pralaidumo. Pagal politikų ar valdžios
institucijų planus atrodo, kad mes turėtumėm sparčiai daryti
pažangą, bet nuolat papuolam į „butelio kakliukus“, kuriuose
pažanga vyksta labai lėtai ar visai sustoja.
Tai atsitinka todėl, kad, kurdami gana optimistinius planus, mes
neįvertiname noro ir gebėjimų juos įgyvendinti visoje grandinėje
ir mažai dirbame su viešosios politikos proceso veikėjais. Ypač
optimizmas sustiprėja partijoms konkuruojant dėl to, kas pasiūlys
patrauklesnę programą.
Tačiau, įgyvendinant planus laimėjimai
pasiekiami ne žodžiais, o darbais. Pavyzdžiui, norime pagerinti
mokinių pasiekimus Lietuvos mokyklose? Mums reikės sunkiai dirbti
kartu su 60 Lietuvos savivaldybių ir jų švietimo skyrių
tarnautojais, pasiekti daugiau nei 1000 Lietuvos mokyklų ir apie 50
000 jose dirbančių mokytojų, kurie ir gali paveikti daugiau nei 300
000 Lietuvos mokinių rezultatus.
Dėl didelės darbų apimties ir jų sudėtingumo įgyvendinimas
neišvengiamai yra ilgas procesas. Jis taip pat dažniausiai vyksta
laipsniškai ir gali būti panašus į „kapanojimąsi“. Airijos
„tigras“ neatsirado 1987 m., kada šioje šalyje buvo pasirašytas
pirmasis partnerystės susitarimas.
Jis užaugo ilgo įgyvendinimo
proceso metu, per kurį kas kelerius metus buvo sudaromi nauji
susitarimai, atsižvelgiant į tuometines ekonomines aplinkybes ir
įgyvendinimo rezultatus. Ir „kapanojimasis“, kuris reiškia
nedidelius nukrypimus nuo pasirinkto pradinio kurso, savaime nėra
blogas dalykas, jeigu viešoji politika sudaryta gerai. Jeigu
pasodinome gražų ir vertingą medį, galime jam leisti laisvai
vešėti ir šakotis.
Kaip užtikrinti kokybišką įgyvendinimą, atsižvelgiant į jo
savybes? Pirmas veiksnys yra asmeniniai gebėjimai. Reikalinga aktyvi
politikų, tarnautojų ir kitų viešosios politikos procese
dalyvaujančių asmenų lyderystė. Teigiama, kad visi nori pokyčių,
bet niekas nenori keistis ir imtis lyderystės.
Jeigu tai tiesa,
lyderystę turime pradėti nuo savęs ir tada įtraukti kitus. Norint
pasiekti išsikeltus uždavinius, reikia telkti valdančiosios
daugumos ir opozicijos politikus bei kitus viešosios politikos
veikėjus sutarimui dėl pokyčių, mobilizuoti platų iniciatyvų
palaikymą visoje įgyvendinimo grandinėje ir visuomenėje.
Valstybės politikai ir valdžios institucijų vadovai turi suprasti,
kad lyderystė reiškia eiti priekyje, skatinant pokyčius, o ne
sėdėti viršuje, einant vadovaujamas pareigas.
Lietuvos politikoje ir valstybės tarnyboje reikia daugiau
„šviežio kraujo“ ir energijos pokyčiams įgyvendinti. Kai
kurių politinių partijų rinkimų komandose jau įvyko
atsinaujinimas, bet to nepakanka sėkmingam įgyvendinimui.
Žmogiškųjų išteklių valdymas viešojo sektoriaus organizacijose
turi būti pagrįstas nuopelnais, o ne partinio patronažo
praktikomis. Taip pat šiose organizacijose turime kurti dinamiškas
darbo aplinkas, kurios padėtų pritraukti naujų talentų ir juos
išlaikyti.
Antra, reikalingos tinkamos vadybinės sistemos ir priemonės. Tai
gali būti įvairios priemonės uždavinių ir siekių pasiekimui
stebėti ar informacinės sistemos duomenims rinkti bei analizuoti.
Lietuvoje jau seniai vyksta nesibaigianti valstybės valdymo
„sistemizacija“. 2007–2013 m. laikotarpiu iš Europos socialinio
fondo finansavome 167 projektus, kurių metu buvo kuriamos ar
diegiamos įvairios valdymo sistemos ir priemonės, o 2014–2020 m.
laikotarpiu suplanuotos dar 97 įvairios valdymo sistemos, posistemės
ar kitos priemonės. Problema yra ne tik didelis šių sistemų
skaičius, bet ir tai, kad mums nelabai pavyksta šių sistemų
„įveiklinti“ valdymo problemoms spręsti.
Trečia, pokyčių neįmanoma pasiekti be nuolatinio mokymosi
įgyvendinimo proceso metu. Negalime sėkmės „užprogramuoti“
teisės aktuose ar planuose, bet ją galime kurti mokantis kiekvieno
įgyvendinimo žingsnio metu.
Pavyzdžiui, mokymasis iš nesėkmingų
įgyvendinimo rezultatų padėjo išjudinti būsto renovavimo
programos įgyvendinimą. Vis dėlto politinių partijų pateiktuose
rinkiminiuose siūlymuose labai trūksta ankstesnių vyriausybių
įgyvendinimo pamokų refleksijos.
Rūta Meilutytė plaukimo čempione tapo ne viešai žadėdama
užimti prizines vietas, o dėl sunkaus darbo baseine, kur ji
tūkstančius valandų tobulino savo judesius ir gerino rezultatus.
Grybšnis po grybšnio, grybšnis po grybšnio. Ir taip šimtus
tūkstančius kartų. Tada ir mes galėsime džiaugtis viešosios
politikos pergalėmis.
Dr. Vitalis Nakrošis yra Vilniaus universiteto Tarptautinių santykių ir politikos mokslų instituto profesorius. Šis komentaras parengtas jo viešosios paskaitos, gegužės 19 d. professoris optimi titulo suteikimo proga, pagrindu. Komentarą pateikė BNS