Prieš 31 metus tai atrodė įprastas tos epochos diplomatinis ritualas – iškilminga deklaracija, susitarimų sąrašas, apskritieji stalai. Vis dėlto tai buvo viena pirmųjų Europos Sąjungos iniciatyvų po Šaltojo karo, kuria prevencinė diplomatija sąmoningai paversta plėtros politikos dalimi.
Paktu siekta sumažinti riziką, kylančią dėl sienų ginčų, mažumų teisių ir kaimyninių santykių Vidurio ir Rytų Europos šalyse, ypač tose valstybėse, kurios turėjo tapti asocijuotosiomis šalimis, o vėliau – kandidatėmis į ES narystę.
Pakto idėja kilo itin permainingu laikotarpiu, kai senoji Šaltojo karo tvarka byrėjo greičiau, nei kūrėsi nauja. 1991 m. liepos 1 d. Prahoje, paskutiniame valstybių narių aukščiausiojo lygio susitikime, buvo oficialiai paskelbtas Varšuvos pakto panaikinimas, o tų pačių metų pabaigoje subyrėjo ir Sovietų Sąjunga. 1992 m. vasarį pasirašyta, o 1993 m. lapkričio 1 d. įsigaliojusi Mastrichto sutartis Europos Bendriją pavertė Europos Sąjunga, taip suteikiant naujų politinių ir saugumo įgaliojimų.
Vidurio ir Rytų Europos valstybės tuo pat metu siekė narystės ES ir NATO, o Vakarams teko spręsti nepatogią problemą – kaip integruoti regioną, kuriame po pusę amžiaus trukusio dirbtinio sienų ir tautinių santykių įšaldymo bet kada galėjo atgimti seni ginčai.
Šis nerimas nebuvo teorinis. Nuo 1991 m. Jugoslaviją draskę karai kasdien priminė, kiek kainuoja pavėluota ar apskritai nevykdoma tarptautinė intervencija į teritorinius ir etninius konfliktus. Todėl Vakarų diplomatija ėmė aktyviai kurti prevencinius mechanizmus.
Dar 1992 m. liepą Helsinkyje buvo įsteigta Europos saugumo ir bendradarbiavimo organizacijos (ESBO) vyriausiojo tautinių mažumų reikalų komisaro institucija, kurios funkcija buvo beveik identiška būsimo Baladuro pakto esmei – įžvelgti įtampą tarp valstybės ir tautinių mažumų dar prieš jai virstant konfliktu.
Iniciatyvos autorius – E.Balladuras, 1993 m. kovą pradėjęs vadovauti Prancūzijos vyriausybei. Savo sumanymą jis iškėlė jau tų pačių metų balandį, o birželį Kopenhagos Europos Vadovų Tarybos susitikime Prancūzija iniciatyvą pristatė oficialiai. Netrukus ji buvo įtraukta į bendrą ES užsienio ir saugumo politiką ir tapo vienu pirmųjų jos bendrųjų veiksmų.
Pagrindinė idėja buvo paprasta – valstybės, siekiančios glaudesnių santykių su ES, jautrius dvišalius klausimus turi išspręsti ar bent suvaldyti dar prieš įstodamos, o ne atsinešti neišspręstus konfliktus į Sąjungos vidų. Simboliška, kad tame pačiame Kopenhagos susitikime buvo suformuoti ir Kopenhagos kriterijai, apibrėžę narystės ES sąlygas.
Du procesai, narystės kriterijų formulavimas ir Baladuro pakto kūrimas rutuliojosi lygiagrečiai ir vienas kitą papildė. Paktas tapo lyg išorine, tarpvalstybine šio mechanizmo atšaka, kurioje kaimyniniai santykiai ir mažumų apsauga buvo paverčiami stebimomis, su plėtra susietomis politinėmis sąlygomis.
Pakto dėmesio centre atsidūrė devynios Vidurio, Rytų Europos ir Baltijos regiono valstybės, tuo metu siekusios glaudesnės ES integracijos: Bulgarija, Čekija, Lenkija, Rumunija, Slovakija, Vengrija ir trys Baltijos šalys.
Kadangi šių valstybių aktualijos ir sienų bei mažumų problematika buvo gerokai skirtingo pobūdžio, paktas struktūriškai padalytas į du atskirus regioninius apskritojo stalo formatus. Vienas – Lietuvai, Latvijai ir Estijai, kitas – Vidurio ir Rytų Europos šalims.
Patį paktą sudarė keli tarpusavyje susiję elementai. Pirmasis – politiniai principai, įsipareigojimas laikytis ESBO nustatytų normų: teritorinio vientisumo, sienų neliečiamumo, žmogaus teisių, demokratijos, mažumų apsaugos ir geros kaimynystės.
Šie principai dar gerokai iki narystės nustatė bendrą politinį standartą, kurio dalyvaujančios valstybės turėjo laikytis taikiuose tarpusavio santykiuose.
Kitas elementas buvo dvišaliai susitarimai – tiek jau egzistavusios, tiek naujai sudarytos sutartys tarp dalyvaujančių valstybių dėl sienų, mažumų teisių ir bendradarbiavimo. Įtrauktas į bendrą pakto registrą kiekvienas toks susitarimas tapo matomu, atpažįstamu Europos integracijos kelio elementu, o ne vien privačiu dviejų valstybių reikalu.
Trečiasis elementas – jau minėti regioniniai apskritieji stalai, leidę jautrius klausimus aptarti diplomatiškai, neverčiant valstybių iš karto siekti galutinio sprendimo.
Ketvirtasis – ESBO tolesni veiksmai. Organizacijos sekretoriatas registravo pasiektus susitarimus, valstybės galėjo prašyti pagalbos, o kilus įgyvendinimo sunkumų – pasitelkti konkrečias ESBO priemones.
Galiausiai nustatytos ir ES pagalbos priemonės – Sąjungos finansuojamos bendradarbiavimo iniciatyvos ir politinis skatinimas, o materialias paskatas ir techninį bendradarbiavimą tiesiogiai siejant su bendru stabilumo tikslu.
Geriausiai šis mechanizmas atsiskleidžia per konkretų pavyzdį. 1995 m. kovo 19 d., likus vos dienai iki baigiamosios konferencijos, Slovakijos ir Vengrijos ministrai pirmininkai pasirašė vadinamąją Pagrindinę sutartį, kuria abi šalys pripažino esamas sienas ir atsisakė jėgos naudojimo joms keisti.
Susitarimas tapo simboliniu Baladuro pakto sėkmės pavyzdžiu – pirmą kartą Europos Tarybos Parlamentinės Asamblėjos rekomendacija dėl tautinių mažumų teisių tapo teisiškai privaloma dviem valstybėms.
Panašiu keliu 1996 m. rugsėjį pasuko Vengrija ir Rumunija, pasirašiusios analogišką sutartį dėl Transilvanijos – regiono, kuriame gyvena gausi vengrų mažuma ir dėl kurio abi šalys istoriškai reiškė teritorines pretenzijas. Tačiau tie patys pavyzdžiai atspindėjo ir pakto ribotumą.
Vengrijos ir Slovakijos sutartyje nurodyta rekomendacija liko be aiškaus bendro aiškinimo, todėl Slovakijos parlamentarai nuolat reiškė nepasitenkinimą sutartimi, o tai neigiamai veikė abiejų šalių santykius.
Sudarydama sutartį su Rumunija Vengrija iš šios patirties jau mokėsi – pridėtas atskiras aiškinamasis priedas, aiškiai nurodantis, kad rekomendacija nesuteikia mažumoms nei kolektyvinių teisių, nei pagrindo reikalauti teritorinės autonomijos.
Akivaizdu, kad paktas ne visada garantavo ginčo išsprendimą – kartais jis tik perkeldavo įtampą į teisiškai formalizuotą, bet politiškai jautrią plotmę.
Svarbu suprasti, kad Baladuro paktas niekada nesiekė pertvarkyti sienų ar primesti valstybėms iš anksto parengtų sprendimų. Jo veikimo mechanizmas buvo grindžiamas savanoriškais įsipareigojimais, ES narystės sąlygojimu ir tolesniu ESBO vykdomu stebėjimu.
Tiesa, praktinis pakto indėlis buvo gerokai kuklesnis, nei leistų manyti jo svarbi simbolinė reikšmė. Iš daugiau kaip devyniasdešimties registre išvardytų susitarimų tik dėl vieno – minėtos Slovakijos ir Vengrijos sutarties buvo faktiškai derėtasi paties pakto rėmuose, o visi kiti sudaryti nepriklausomai nuo pakto proceso ir į registrą įtraukti tik post factum.
Ir vis dėlto būtent ši sutartis tapo geros kaimynystės ir draugiško bendradarbiavimo pavyzdžiu.
Ilgainiui paktas svarbesnis ne konkrečiomis sutartimis, o institucine metodologija. Regioninių apskritųjų stalų formatas, susitarimų registro idėja, ESBO vykdomas tolesnis stebėjimas, ES finansavimo ir politinio sąlygiškumo derinys – visa tai buvo išbandyta ir vėliau pakartotinai panaudota. Pakto logika perkelta į platesnę, paskatomis grįstą Europos struktūrą, kurioje bendradarbiavimas tampa naudingesnis nei vienašalis spaudimas.
Toji logika pritaikyta ir Vakarų Balkanams skirtame Stabilizacijos ir asociacijos procese, prasidėjusiame 1999 m., kuriame regioninis bendradarbiavimas buvo tiesiogiai susietas su kiekvienos šalies individualiomis narystės ES perspektyvomis.
Mažiau apčiuopiamas pakto palikimas – tai suvokimas, kad neišspręsti dvišaliai ginčai gali sustabdyti visą plėtros procesą, net jei formaliai neturi nieko bendra su stojimo kriterijais.
Slovėnijos ir Kroatijos sienos ginčas, blokavęs Kroatijos derybų atidarymą; dešimtmečius trukęs Graikijos ir Šiaurės Makedonijos ginčas dėl pastarosios valstybės pavadinimo; Bulgarijos ir Šiaurės Makedonijos istorinis bei kalbinis nesutarimas, analogiškai stabdęs derybų pradžią. Būtent todėl šiuolaikinėse ES plėtros derybų programose sistemiškai atsiranda tie patys elementai, kuriuos pirmasis bandė api– brėžti Baladuro paktas.
Ne mažiau svarbus pakto palikimas – perėjimas nuo vienkartinės diplomatijos prie nuolatinės, struktūruotos regioninės integracijos. Royaumont procesas, 1999 m. Pietryčių Europos stabilumo paktas, jį pakeitusi Regioninio bendradarbiavimo taryba, Centrinės Europos laisvosios prekybos sutartis (CEFTA), Energetikos bendrija, Transporto bendrija bei įvairios tarpvalstybinio bendradarbiavimo programos – visa tai, nors ir skirtingomis formomis bei skirtingu ambicijos lygiu, atspindi tą pačią pamatinę logiką. Stabilumo reikia siekti ne izoliuojant problemas, o įtraukiant jų sprendimą į bendrą regioninio bendradarbiavimo tinklą.
Ši stabilumo per bendradarbiavimą ir plėtrą logika pastaraisiais metais ne tik išliko, bet ir dar labiau sustiprėjo. Neteisėta Rusijos invazija į Ukrainą iš pagrindų virtualiai perbraižė geopolitinį žemėlapį ir grąžino Europos Sąjungos plėtrą į patį politinės darbotvarkės centrą.
2023 m. spalį priimtoje Granados deklaracijoje, o vėliau ir tų pačių metų gruodžio Europos Vadovų Tarybos išvadose plėtra pirmą kartą oficialiai pavadinta „geostrategine investicija į taiką, saugumą, stabilumą ir gerovę“ ir tokia formuluotė kartojama kiekvienoje Tarybos išvadoje dėl plėtros. Iš esmės tai tiesioginė, tik politiškai gerokai stipresnė Baladuro pakto stabilumo logikos versija – saugumas per integraciją, o ne integracija po to, kai saugumas jau užtikrintas.
Ukrainai, Moldovai ir Vakarų Balkanų šalims beldžiantis į ES duris Baladuro laikų klausimas, kaip vykdyti plėtrą neįsileidžiant nestabilumo, vėl tapo kasdiene Europos politikos realybe.
Romantizuoti Baladuro pakto vis dėlto nereikėtų. Jis visų ginčų neišsprendė, o didžioji dalis registre atsidūrusių susitarimų atsirado ne paties pakto rėmuose. Tikroji istorinė pakto reikšmė kita – stabilumas, sienos, mažumos ir kaimyniniai santykiai pirmą kartą tapo neatsiejama ES narystės dalimi dar iki pačios plėtros.
O pagrindinė pamoka lieka prevencinė ir šiandien skamba beveik kaip instrukcija, kad ginčai turi būti sprendžiami anksčiau, nei jie spėja pavirsti į veto.
Antrą šio straipsnio dalį skaitykite kitame „Lietuvos ryto“ numeryje, kuris pasirodys 2026 m. rugsėjo 25 d.
Politinės reklamos skelbimas.
Užsakovas yra Europos liaudies partijos frakcija.
Užsakovą kontroliuoja Europos Parlamentas.
Politinės reklamos skelbimas yra susijęs su ES plėtra.