Stojęs valstybės tarnybon nesigailėsi: tokios ramios užuovėjos įvairių sukrėtimų metu nerasi niekur. O dabar, ekonominiam sunkmečiui sumenkinus biudžetą, dar ir darbų mažiau: lėšų pirmiausia pristigo investiciniams projektams ir programoms, bet ne valdininkams išlaikyti. Lietuva nėra apsidraudusi nuo tokios situacijos – čia veikia tik valstybės tarnybos didinimo mechanizmas. O kiti demokratinio pasaulio biurokratijos kontrolės mechanizmai – strateginis veiklos ir biudžeto planavimas, projektų priežiūra, profesionalumo vertinimas – mūsų šalyje egzistuoja tik popieriuje.
Dirba neefektyviai
Per pastaruosius šešerius ekonomikos augimo metus valstybės tarnautojų aparatas Lietuvoje išaugo daugiau nei 50%. Vien jų atlyginimams skirti biudžeto asignavimai per tą laiką padidėjo visose valstybės įstaigose – kai kuriose po du, daug kur netgi po tris kartus. Lietuvoje iš viso šiemet turime 606 iš biudžeto finansuojamas programas, pernai jų buvo per 700. Tiek pat sau leidžia ir turtingiausia pasaulio valstybė – JAV. Tačiau Lietuvoje – nė vienos institucijos, kuri vertintų visos šios armijos darbo efektyvumą, gausybės programų reikalingumą visuomenei.
Valstybės kontrolė (VK) tik fragmentiškai – tiek, kiek jai lieka pajėgų nuo pagrindinio finansinio audito, – vertina dar ir biurokratinio aparato veiklos efektyvumą. Jos šioje srityje atliktų darbų rezultatai pribloškiantys. Pavyzdžiui, įvertinusi padėtį 2007 metais, VK konstatavo, kad iki galo nebuvo įgyvendinta net ketvirtadalis visų biudžeto programų, tačiau buvo išleisti beveik visi joms skirti asignavimai – apie 6,6 mlrd. Lt, t. y. trečdalis viso valstybės biudžeto.
Dar vienas panašus pavyzdys: 2005–2006 metais atlikę 16-os biudžeto programų auditą, valstybės kontrolieriai nustatė, kad net 12 iš jų buvo įgyvendintos neefektyviai ir nerezultatyviai, nors tas pačias programas revizavusios institucijų vidaus audito tarnybos Finansų ministerijai buvo raportavusios apie 100% efektyvų lėšų panaudojimą.
„Tačiau mūsų išvados tėra rekomendacinės. Teikiame jas Seimui, kuris savo ruožtu pateikia siūlymus Vyriausybei, ką reikėtų tobulinti valstybės lėšų panaudojimo mechanizme. Ar mūsų pastabos buvo veiksmingos, galime pasitikrinti tiktai kitais metais audituodami tas pačias programas, – ilgą kelią iki rezultato nurodo valstybės kontrolierė Rasa Budbergytė. – Kol kas tegalime konstatuoti, kad finansinės drausmės priemonių, stabdančių lėšų naudojimą neefektyvioms valstybės biudžeto programoms valstybės lygiu nepakanka“.
Budbergytė sako, kad VK nėra ta institucija, kuri galėtų padaryti visos valstybės valdymo auditą ir pasakyti: „Žinote, ponai, mums jau seniai laikas pereiti prie naujosios vadybos valdymo“.
„Pagal tarptautinius standartus aukščiausios audito institucijos turi būti labai atsargios, vertindamos politinius sprendimus. Pagal konstitucinę struktūrą yra Seimas, Vyriausybė, teismai – teoriškai ši sistema turėtų užtikrinti ir savikontrolę, o mes tik turėtume vertinti, kaip vykdomi politiniai sprendimai, bet ne kokie jie turi būti“, – savo funkcijas patikslina valstybės kontrolierė.
Kaetana Leontjeva, biudžeto problemas analizuojanti Lietuvos laisvosios rinkos instituto ekspertė, mano, kad visų pirma reikia atsisakyti tokios gausybės programų, kurios finansuojamos iš biudžeto, – akivaizdu, kad dalis jų nereikalingos ir betikslės.
„Sistema supuvusi iš vidaus. Ji metų metus vis augo, po gabaliuką, be jokios visa apimančios strategijos plėtėsi ir dabar ją reikia iš esmės pertvarkyti“, – mano pašnekovė. Ji atkreipia dėmesį, kad Lietuvoje praktiškai niekas nevertina biudžetinių programų poreikio, jų naudos visuomenei.
„Institucijų programų uždavinius ir lėšų poreikį nusistato asignavimų valdytojai, tuomet jie tų lėšų prašo ir gauna iš biudžeto pinigų. Vėliau valdytojai susigalvoja, kad programą reikia skelti į dvi panašias – ir kiekviena jų vėl gauna visą finansavimą“, – nekontroliuojamą asignavimų poreikio augimą apibūdina Leontjeva.
Planavimas be strategijų
Teoriškai didžiąją dalį šių problemų turėjo išspręsti 1999 metais pradėtas diegti strateginis ir programinis biudžeto planavimas. Tačiau visi „Versus“ kalbinti pašnekovai tvirtina, kad praėjus dešimtmečiui išlaidų susiejimas su siekiamais tikslais – liko tik popierinė siekiamybė.
„Padaryta didelė pažanga, bet yra dar tiek trūkumų, kad negalime teigti turintys ne institucijų, o programų finansavimą“, – pripažįsta Budbergytė. Anot jos, viešajame sektoriuje neveikia naudos ir išlaidų analizės mechanizmas.
„Oficialiai tokie reikalavimai projektams keliami, bet jie lieka tik formalūs“, – teigia valstybės kontrolierė.
Mykolo Römerio universiteto Viešojo administravimo fakulteto dekanas Tadas Sudnickas sako, kad iš pažiūros nelabai yra prie ko prikibti: vizija, misija, strateginiai tikslai jau įtvirtinti kiekvienoje įstaigoje.
„Bet iš tikrųjų ir toliau gyvenama pagal visiškai kitokį, senovinį veiksmų planą – finansuojamas procesas, o ne rezultatas. Dažnai strateginių planų rodikliai yra deklaratyvūs, jų negali paaiškinti net patys įstaigų vadovai“, – teigia ekspertas. Jis pateikia pavyzdį: Sveikatos apsaugos ministerijos deklaruojamas tikslas yra gyvenimo trukmės ilginimas. Tačiau ji trumpėja jau kelintus metus iš eilės – ir nieko.
„Ar įsivaizduojate privačią bendrovę, kurios pelnas, užimama rinkos dalis mažėja metai iš metų, tačiau akcininkai ir toliau didina jos biudžetą, priima naujus žmones, plečiasi – ir nė nemano koreguoti savo strategijos“, – retoriškai klausia Sudnickas.
Leontjevos vertinimu, teisinė strateginio planavimo bazė atrodo neblogai – tam skirtus padalinius turi visos institucijos, Seimui kasmet pateikiamos storiausios planuojamo kitų metų biudžeto knygos, tad politikai teoriškai revizuoja programas, prieš skirdami joms finansavimą.
„Tačiau iš tiesų viešojo sektoriaus sistema tik sugebėjo puikiai prisitaikyti prie naujų reikalavimų – biudžetas lyg ir programinis, bet po programų asignavimų eilutėmis ir toliau slepiasi institucijų finansavimas“, – teigia ji.
Institutas jau yra siūlęs įvesti „nulinio biudžeto“ principą, kai kiekvienais metais po trečdalį programų turėtų pereiti išlaidų apsigynimo procesą, kuriame visų pirma turėtų pagrįsti savo egzistavimo būtinybę, o paskui turėtų apginti savo funkcijų, uždavinių, priemonių ir joms prašomų pinigų reikalingumą.
Sovietmečio metodai
Ekspertų įžvalgas patvirtina ir „Versus“ kalbintas aukštas vienos ministerijos pareigūnas, panoręs likti nežinomas. Jo teigimu, realiai valstybės valdymo aparatas finansuojamas pagal senus, dar iš sovietinės sistemos paveldėtus biudžeto planavimo principus.
„Strateginiai planai ir pinigai tarpusavyje nesusiję. Realiai valstybės finansų apskaita tvarkomą pagal principą – atlyginimai, komunalinės išlaidos ir keli procentai reprezentacijai. Ir tada po šia sistema bandoma pakišti neva strateginius planus, – atskleidžia jis. – Kiekvienas, kuris susiduria su valstybės pinigų planavimu, atmuša kaip į sieną. Iš tiesų negali lėšų permetinėti, sutelkti vienam tikslui. Visa sistema finansuojama tolygiai – nesvarbu, kad skirtingi tos pačios institucijos padaliniai siekia skirtingo svarbumo tikslų.“
Pašnekovas pasakoja apie kiekvienų metų pabaigoje valstybės įstaigas apimantį jaudulį, kaip kuo skubiau išleisti per metus nesuspėtas panaudoti lėšas.
„Vyksta tiesiog taškymasis pinigais. Vieno departamento direktorius skambina kitam ir siūlo keliasdešimt tūkstančių, nes pats nebepajėgus panaudoti. Tas puola pirkti puodelius, kurių jam nereikia. Galiausiai visi išsimoka kalėdines premijas – juk pinigų į biudžetą grąžinti nevalia, Finansų ministerija už tai bara“, – vaizdžiai pasakoja pareigūnas. Anot jo, neišleidę visų skirtų pinigų turi pasiaiškinti. Ir jeigu panaudojai, tarkime, tik 96% skirtų pinigų, kitąmet gali būti baudžiamas 4% mažesniu biudžetu – visiškai nesvarbu, kaip kasmet skiriasi uždaviniai.
„Kertinis principas – kiek gaudavai ir išleisdavai anksčiau. Gausi tiek pat ir dar kelis procentus, atsižvelgiant į valstybės ekonomikos augimą. Nesvarbu, kad vieni metų metus veiklą imituoja, o kiti realiai kuria vertę valstybei. Visiems finansavimas vienodas“, – sistemos ydas atskleidžia pareigūnas.
Jis atkreipia dėmesį, kad visuomenę taip piktinantis premijų išsimokėjimas metų gale ir yra puikiausia iliustracija, kad strateginio planavimo nėra. „Juk jeigu tu planuoji pinigus konkretiems tikslams ir sutaupai – likutį grąžini į biudžetą nesibaimindamas, kad būsi už tai nubaustas. O dabar akivaizdu, kad pinigai skiriami galvoms, kurios privalo juos pravalgyti. Pati sistema tiesiog verčia metų pabaigoje išleisti visus pinigus“, – pažymi pašnekovas. Jis pasakoja, kad kiekvienas padalinys atsiskaityti už panaudotas lėšas turi kas ketvirtį ir labai svarbu, kad pinigai būtų leidžiami tolygiai, panašiai po tiek pat kiekvienu laikotarpiu. „Bet juk tai irgi absurdas: metų pradžioje tik skelbiami konkursai projektams įgyvendinti, lėšų realiai dar net nereikia – bet jos privalo būti išleidžiamos. Telieka sugalvoti, kaip „apsukti“ valstybę“, – aiškina aukštas pareigas einantis valdininkas.
Palikti negalima atleisti
Palyginus šių ir praėjusiųjų metų valstybės biudžete suplanuotas išlaidas valdininkų atlyginimams, matyti, kad čia, nepaisant giliaus ekonominio sunkmečio, planuojama sutaupyti nedaug – bendras asignavimų darbo užmokesčiui sumažinimo vidurkis svyruoja apie 5%. Valstybės tarnybos departamento duomenimis, šiuo metu yra apie 2 500 patvirtintų, bet neužimtų etatų, o tai sudaro maždaug 8% viso aparato. Vadinasi, realiai darbo praradimas negresia nė vienam Lietuvos valdininkui – sutaupyta bus tiesiog neužimant laisvų etatų.
Leontjeva pažymi, kad Lietuvos darbo rinka iškreipta išskirtinėmis valdininkams taikomomis taisyklėmis. „Neįmanoma atleisti valdininko nepanaikinus jo atliekamos funkcijos. Augo biudžetas, augo funkcijų skaičius, augo ir valdininkų armija – o dabar jų negalima atleisti“, – konstatuoja ekspertė. Jos manymu, dabar, ištikus ekonominei krizei, pats laikas būtų liberalizuoti biurokratinio aparato darbo santykius – su valdininkais galėtų būti sudarinėjamos terminuotos darbo sutartys konkretiems projektams.
Sudnickas taip pat mano, kad įprastų darbo sutarčių įteisinimas padarytų valstybės tarnybą daug veiksmingesnę. „Tai padidintų viešojo sektoriaus tarnautojų atsakomybę – tiek formuluojant tikslus, tiek atsiskaitant už pasiektus rezultatus“, – mano jis.
Dekanas atkreipia dėmesį į Kanadą, Daniją, Naująją Zelandiją, sukūrusias pareigybių, o ne karjeros valdininkų – kokia yra Lietuvoje – sistemą. Ten pirmiausia suformuluojami strateginiai tikslai ir tada skelbiami konkursai jiems įgyvendinti – komandomis gali tapti bet kas, ne tik valstybės tarnautojai. Kai problema išsprendžiama, žmonės išsiskirsto ir vėl ieško projektų, kur galėtų panaudoti savo žinias ir patirtį. „Net neabejoju, kad ir Lietuvos valstybės tarnyboje dirba gana daug kvalifikuotų profesionalų, kurie sugebėtų konkuruoti ir nesaugomi specialiai jiems sukurtos sistemos. Dėl ydingos padėties kalti politikai, sukūrę galybę nuolatinių struktūrų laikinoms funkcijoms atlikti ir nenumatę jų panaikinimo galimybės“, – apibendrina Sudnickas.
Budbergytė taip pat mato daug privalumų pareigybių sistemoje, kai į valstybės tarnybą gali pretenduoti visi žmonės – laimi kiekvieno jų kvalifikacija atlikti konkretų suformuluotą uždavinį. „Tu, kaip vadovas, gali suformuoti savo komandą iš įvairiausių žmonių, susiplanuoti, kaip leisi biudžetą ir kokį rezultatą ketini pasiekti. Pinigus gali permetinėti į tas sritis, kurias reikia sustiprinti, pats sprendi, kam ir kokias priemokas mokėti, o ką bausti. Svarbiausia – galutinis rezultatas“, – jai patrauklią sistemą apibūdina valstybės kontrolierė. Kontrastas tam – lietuviška karjeros sistema, kai dirbti pradedi nuo žemiausio valstybės tarnybos laiptelio ir tavo pareigos nuolat kyla. „Praktiškai tavęs išmesti neįmanoma, nebent labai prasikaltai“, – nurodo Budbergytė.
Anot jos, Lietuvoje taip pat buvo svarstymų pereiti prie pareigybių sistemos. „Bet pabijojome. Mūsų viešasis sektorius gana nesutvarkytas – pernelyg daug asignavimų valdytojų, nėra aiškios atsakomybės už biudžeto lėšų leidimą sistemos, nevertinamas darbo efektyvumas. O naujovėms reikia ir įgūdžių – ne tik teorinių žinių“, – liūdną padėtį apibūdina pašnekovė. Budbergytė svarsto, kad jos pačios vadovaujamoje Valstybės kontrolės įstaigoje ji galėtų suburti kelias labai stiprias profesionalų komandas, kurios galėtų puikiai dirbti ir pareigybių sistemoje. „Bet tai būtų ne visa institucija. Daliai žmonių tai būtų didžiulis stresas, jie nesugebėtų atlikti savo įprastų funkcijų, kurias dabar atlieka gerai“, – realiai padėtį vertina vadovė.
Tačiau, jos manymu, permainos viešojo valdymo sektoriuje neišvengiamos – antraip nepavyks sumažinti biudžeto išlaidų.
„Visas viešasis sektorius per ekonomikos augimo metus priprato prie perteklinio vartojimo – neskaičiavome, negalvojome, kaip efektyviai leisti pinigus. Dabar tą daryti verčia gyvenimas“, – sako valstybės kontrolierė.
Be strategijos – nė iš vietos
AB „TEO LT“ generalinis direktorius Arūnas Šikšta:
Visoms įmonėms neišvengiamai įtaką daro įvairūs ekonominiai veiksniai. O esminiai įmonių biudžeto formavimo ir vykdymo skirtumai susidaro dėl jų organizavimo formos – akcinė bendrovė ar uždaroji akcinė bendrovė. Nuo to priklauso akcininkų struktūra ir jų poreikių spektras. Formuojant kitų metų verslo tikslus, biudžetą bei pelno ir nuostolio ataskaitas visų pirma atsižvelgiama į įmonės savininkų (akcininkų) vertės ir pridėtinės vertės kūrimą. Paprasčiau tariant, nustatoma, kokios grąžos akcinio kapitalo valdytojams sieks įmonė. Atsižvelgiama į trumpalaikį ir ilgalaikį įmonės kapitalo investicijų ir veiklos išlaidų balansą.
Praktiškai kiekviena įmonė privalo kasdien valdyti savo piniginius srautus. Kiekvienas litas ar euras įmonėje turi būti įdarbintas maksimaliai pelningai. Tam numatyti operatyviniai ir reguliarūs – mėnesiniai ar ketvirtiniai – pajamų ir išlaidų plano kontrolės bei operacinės veiklos rizikos mechanizmai.
Neturėdama strateginių trumpalaikių ir ypač ilgalaikių tikslų, verslo įmonės vadovybė nėra pajėgi sėkmingai suformuoti veiklos biudžeto arba kompleksinio veiklos plano, kuriame didelę dalį užima finansinės prognozės. Visa tai privalo būti nukreipta į ilgalaikį ir nuoseklų akcininkų kapitalo vertės kūrimą.
Esant poreikiui ir susiklosčius tam tikroms vidinėms bei išorinėms prielaidoms įmonės biudžetas gali ir turi būti koreguojamas operatyviai. Rinkų ir kapitalo vertė keičiasi labai greitai. Kinta ir kiti veiksniai, kurie priverčia koreguoti paslaugų ar produktų kainas, o tai tiesiogiai lemia įmonės pajamas. Svarbu ir tai, ar įmonė dirba su nuosavu kapitalu, ar naudojasi trumpalaikėmis finansinėmis paskolomis. Taip pat svarbus ir įmonės turimas nepaskirstytasis ankstesnių veiklos metų pelnas. Visa tai padeda išvengti staigių veiklos nuosmukių ar net veiklos stabdymo.
Tačiau bet kokiu atveju finansinė drausmė koreguojant biudžetą ypač svarbi, tam užtikrinti taikomi įvairūs vadybos ir finansinės kontrolės modeliai. Egzistuoja tiek bendras visos įmonės, tiek atskirų jos padalinių veiklos biudžetas ir jo kontrolės mechanizmai. Metų pradžioje jie leidžia tiksliai planuoti veiklą, kontroliuoti ją einamaisiais metais, įvertinti rezultatus ir sėkmingai dirbant tinkamai atlyginti darbuotojams už pasiektus rezultatus. Tai viena iš kertinių mūsų bendrovės motyvacinių priemonių.
Tačiau mano praktika rodo, kad darbuotojų premijavimas vien už praėjusių metų finansinius rezultatus nėra teisingas. Įmonė privalo turėti nuoseklią ir kompleksišką darbuotojų skatinimo programą. Darbuotojai turi žinoti, kad dirba įmonėje, kuri turi ilgalaikius verslo tikslus ir į darbuotojus nuosekliai investuojama net ir nuosmukio laikotarpiu.
Net ir sumažėjus įmonės pelnui, bet akcininkams turint aiškius ilgalaikius strateginius tikslus, darbuotojas tampa ilgalaikiu turtu. Žinoma, sunku būtų ekonomiškai pateisinti kraštutinumus, kai įmonė skolintųsi lėšų tam, kad premijuotų darbuotojus. Arba smarkiai sumažėjus pajamoms didintų atlyginimus vien todėl, kad to reikalauja profesinės sąjungos.